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    规划海鲜28期 | 推动空间规划体系升级的“两个要件”和“三项工作”

    时间:2018-09-07
    规划海鲜28期 | 推动空间规划体系升级的“两个要件”和“三项工作”


    全文2300字,阅读需要5分钟


    编者按 

    如何理顺我国当前的空间规划体系以推动空间治理现代化,如何重新认识城乡规划的地位和作用以促进新型城镇化建设,是近年来规划改革的主要线索和热门话题。我们的主要观点是:国土规划与城乡规划分层运作,以完善新型城镇化下的空间资源治理体系。接下来的几期规划海鲜将连载关于这一话题的见解,从对“三规合一”的检讨开始,提出以国土规划为工具统领各类空间规划的设想,最后从实施效用角度呼吁城乡规划回归其城乡建设管理使命。今天是该系列的最后一篇《推动空间规划体系升级的“两个要件”和“三项工作”》。


    核 心 观 点

    国家自然资源部成立以来,空间规划权责进一步集中优化,国土空间规划体系正呼之欲出。在此空间规划改革的关键时期,我们应继续扩大在空间规划改革领域的积累优势和探索力度,深化对国土空间规划体系的认识与思考,做好深化改革的技术和程序准备,加快推动“三规合一”向真正意义上的空间规划体系升级。


     “两个要件”:技术和机制双管齐下

    目前“三规合一”工作基本是以中心城区为对象,以城市规划的技术体系为主干去衔接土地利用总体规划、国民经济和社会发展规划的内容(如腾挪得到的可利用土地要落实到控制性详细规划调整中),城市可建设用地和建设项目安排成为最重要的成果输出。而根据“一张蓝图”的涵义和要求,空间范围应覆盖整个行政辖区而非只是中心城区,主干平台应是国土空间规划而非城市规划,协调重点应在明确各规划的角色分工而非只是技术性内容的衔接。因此,在具体工作上,国土资源厅层面需要做好技术上和机制上的双重探索。


    一、技术层面的探索 

    技术性的探索要体现空间治理科学化的发展要求。目前国土空间规划最大的重难点是对城、镇、村空间的治理,因为城、镇、村空间的发展具有更为复杂的规律。与农业、林业、环保、旅游等空间边界不同,城镇村的边界往往是动态变化的,不能采取相同的划定方法。后者的划定其实是国土空间规划与城乡规划博弈协调的结果。城镇村发展边界的划定既要将战略性、系统性、趋势性的因素纳入考虑,也要结合实际建设发展情况去做动态调整,方能形成宏观国土空间管控与基层城乡科学发展的协调。同时,城乡规划还是宏观规划与地方事务的接口,因此在技术上必须针对一些“规定动作”(如上层次规划和国土空间管控所关切的问题、国家要求贯彻落实的“行为规范”等等)明确审核要件,引导要求地方规划主动落实。

    另一方面,技术规范的统一也是国土空间规划编制中需重点关注的问题。如按照自然资源管理的要求,对土地利用分类体系的调整;目前已显庞杂混乱的各类?;で?、发展区的划定认定工作,也应统一收归自然资源厅手中。



    二、机制层面的探索 

    机制性的探索要体现空间治理系统化、法制化、民主化的发展要求。现阶段工作焦点一是动态管理机制,二是省地事权划分。

    当前各类空间规划管理普遍存在重编制轻实施的现象,习惯于行政申请式的被动管理模式,有时候建立了较好的技术方法,但因各种原因不能持续维护(,使规划实效大打折扣。作为以“底线管控”为基本内容的国土空间规划不能停留在边界勾绘的层面,而应将相关规划审查、实施监督、评估反馈、调整研究等环节纳入统筹管理,形成闭环运行、动态维护、不断反馈的规划工作机制,并对规划维护所需的财政、人员、技术等因素做出制度层面的保障。

    另一方面,国土空间规划指导下的各专业规划的编制管理大多属于地方事务,但其编制审查依据却有相当部分来自于上层次的国土空间规划——即前文所述的“规定动作”?!肮娑ǘ魉娑ā笔羌忧抗量占涔婊肫渌占涔婊谓拥囊桓鲋匾ナ?,也是省层面规划制度设计的焦点。而在地方层面,根据空间治理法制化、民主化的要求,宜将一些重要的法定空间规划(如城市总体规划)的审批权赋予地方人大,并明确以上层次国土空间规划的管制要求作为重要审查依据,从而在制度上保证国土空间规划的权威性、严肃性、传递性,并有效遏制地方“一任领导一任规划”的现象。


     “三项工作”:近期工作抓手建议

    空间规划体系改革是一项系统性工作,不能用微观手法去解决系统性问题。根据上述思路,建议省国土资源厅层面在近期开展如下工作,为系统性改革奠定更加坚实的基础。


    一、开展“空间规划大普查” 

    经济社会发展的区域性差异显著,各地各级所面临的空间发展问题不同,各自建立的空间规划序列不同。要制定全省统一的空间规划体系,既要摸清各地的差异性以形成分类引导策略,更要全面分析各种空间规划问题的形成机制,明确国土空间规划可以解决和应该解决的问题。因此,建议对从省到镇各层面空间性规划的基本情况进行普查,了解已正式批准的、未批但在执行的和计划编制的空间规划的品类、数量、覆盖情况、实施效果以及存在问题,以便总结有益经验,提炼关键问题,为国土空间规划的编制做好基础准备。


    二、加强规划信息系统平台建设 

    我们发现,越是规划信息平台完善的地区,空间治理越为得力。因此,有必要将规划信息整理当作国土资源调查这样的基础性工作去推进,将规划信息系统当作基础设施去建设。建议在地级以上城市加快基于GIS平台的规划信息调查和建库,作为今后国土空间治理过程中汇总、统计、分析、查询、决策、管制、监督的重要工具。


    三、争取国土空间规划改革省部合作试点 

    各省应结合规划普查和平台建设两项工作,摸清自身情况和基本诉求,同时向自然资源部争取省部合作试点。其中,立法是明确国土空间规划的权威地位、工作机制和基本规则的重要手段和关键步骤。应将立法和政策预研作为一项重点内容,争取影响部委决策,在未来全国性的规划改革中抢占有利地位。

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